沈开举 程雪阳:澳大利亚行政优劣性审查制度(上)

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  内容提要: 优劣性审查机制的引入是澳大利亚行政法领域自 1970 年代以来最为重要、最具革新性,也是最有争议的制度改革。由行政上诉裁判所进行的优劣性审查旨在弥补司法审查的缺憾,为行政相对人提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政救济,并帮助行政机关做出“更正确或更完美”的行政决定。梳理和研究澳大利亚优劣性审查机制,对于我国行政复议制度的改革具有一定的启发和借鉴意义。

  关键词: 优劣性审查/行政复议/行政上诉裁判所/行政决定

  引 言

  澳大利亚不言而喻占据 与我国行政复议全版相同的制度,与其最为接近的是优劣性审查制度(merit review)。[1]“优劣性审查”你你这个术语最早总出 在澳大利亚 1970 年代公法的变革中,并随着各种各样裁判所的设立和发展而成为澳大利亚行政法的重要组成累积。在 1995 年的报告中,联邦行政审查委员会(the Federal Administrative Review Council,ARC)将“优劣性审查”界定为:

  该程序运行适用于审查政府行政决定的“优缺点”:也而是,审查机关要重新考虑初始决定所涉及的事实、法律以及政策等,而且要做出另另两个新的决定——包括确认、变更或注销 初始决定。优劣性审查的特点在于,审查机关时要以新的决定代替初始决定。[2]

  从目前发展的趋势来看,澳大利亚行政法中占据 你你这个将“优劣性审查”用于称呼除正规法院系统之外所有审查机制的趋势,这其中不仅包括全版审查(full consideration),也包括有限审查(limited consideration)。所谓全版审查,又被称为是“从眼前 诉或审查”(de novo appeal or review)。[3]在你你这个审查模式下,审查机关不仅时要审查初始决定所涉及的所有事实、法律、裁量权以及政策,而且时要考虑初始决定做出时无法获得的信息和证据,并时要使用新的裁决来替代初始决定;所谓有限审查,是指优劣性审查审查的范围或土办法受到一定的限制,比如审查机关不到审查初始决定所涉及的事实认定什么的问题将会法律适用什么的问题,将会只审查初始决定所土办法的材料,又将会审查机关仅仅被赋予劝告和建议的权力,而无权用此人 的裁决来取代将会改变初始行政决定。[4]

  将会全版审查模式是澳大利亚优劣性审查机制中审查范围最宽泛、适用范围最广,且最具特色的制度,太少本文主而是围绕你你这个审查模式来梳理澳大利亚联邦层面的优劣性审查机制。

  一、优劣性审查在澳大利亚的起源和发展

  20 世纪刚刚,有点硬是二战刚刚,伴随着福利国家的到来,而且 新的权利、义务以及行政决定程序运行不断涌现,政府时要对太少的社会事务负责,国会监督政府的能力(或许还包括监督意愿)却在不断衰弱,更不幸的是,你你这个“民主赤字”也无法通过司法审查得到充分救济——将会法院在司法审查过程中不但对行政决定中错误的事实认定什么的问题无能为力,而且对而且 法律什么的问题的补救也心有余而力过低。[5]

  最初,澳大利亚通过增强行政机关结构的自我审查以及设立分散的专门性裁判所来应对政府活动日益扩张。然而你你这个零敲碎打、逐个补救的救济机制愿因一定量专属管辖和专门性裁判所总出 ,公共行政救济领域由此也变成了“上诉迷宫”。[6]

  为了补救上述什么的问题,1960 年代末,澳大利亚联邦政府对行政行为的监督和审查什么的问题展开了调查。1968 年,执政的戈顿政府(Gorton government)成立了另另两个以约翰·克尔(John Kerr)为首的委员会。我人太好该委员会的主要工作是调查司法审查制度的改革,但它对行政行为的审查机制也进行了全版分析。1971 年,克尔委员会提交了一份对后来澳大利亚法律发展产生了重大影响的报告。在该份报告中,该委员会不但建议澳大利亚成立另另两个新的联邦法院来审查行政决定的“合法性”,而且建议借鉴英国的综合性裁判所制度,将各种专门性裁判所机构合并,建立另另两个时要对众多类型行政决定的合理性、合法性以及政策适当性进行综合审查的裁判所制度。克尔委员会相信,你你这个裁判所制度的建立促进实现“个案正义与行政下行强度 之间的平衡”[7]。

  克尔委员会的报告在政治上得到了广泛支持。[8]后来设立的布兰德委员会(Bland Committee)和埃里考特委员会(Ellicott Committee)在克尔委员会报告的基础上,就行政裁判所的管辖权等具体事宜作了进一步的调研。[9]最终,澳大利亚联邦议会在 1975 年通过了《联邦行政上诉裁判所法案》(Administrative Appeals Tribunal Act 1975)。不过,将会受到了当时执政的弗雷泽政府(Fraser government)抵制,联邦行政上诉裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。[10]1960 年代刚刚,你你这个兼具行政和司法结构,具有广泛管辖权,意在提供另另两个大范围的、标准化的、易接近的、独立的结构审查的机制,为澳大利亚各州竞相模仿。

  不过,克尔委员会关于将各种专门性审查机构合并到另另两个机构之中的设想并越来越全版实现,联邦一级的优劣性审查从来越来越被行政上诉裁判所垄断过,而且 针对特定事项进行优劣性审查的裁判所还是被保留了下来。比如,老兵申诉复议委员会(Veteran’s Review Board)、社会保障申诉裁判所被改造成为行政上诉裁判所的下级裁判所,此人 对你这个专门性裁判所决定不服语句,时要上诉到行政上诉裁判所;而移民裁判所则是独立运作的,除了极少数什么的问题之外,时要做出终局性的审查决定,不受行政上诉裁判所的监督和审查。那些专门性的裁判所与行政上诉裁判所之间占据 太少你这个之处,都是太少重大不同——在受案范围、审理程序运行以及正式性程度等方面尤其明显。[11]1990 年代时,村里人 曾经建议把那些专门裁判所与行政上诉裁判所进一步合并,成立另另两个新的“行政复议裁判所”(administrative reviewtribunal),但你你这个建议并越来越获得足够的支持,最终胎死腹中。[12]

  联邦层面发展起来的优劣性审查制度曾经备受赞誉,被认为是“另另两个意义重大的革新”,另另两个“重大的进步”,是“澳大利亚民主制度走向实质成熟期图片 的句子的句子是什么图片 图片 ”的标志。[13]然而,到了 1990 年代中后期,优劣性审查制度的正当性和实效性结束了了受到质疑。将会联邦政府未能抑制专门裁判所的混乱发展,而且 人指责联邦政府违背了“建设更小、更便民政府”的承诺,并累积了行政法改革最初所设定的理性化目标;[14]还有而且 批评者认为,优劣性审查机制过于“奢侈”——抛开裁判所运作所需的费用不论,优劣性审查机制愿因一定量的政府资源被用于对行政决定正确性的辩护和证明方面,而那些资源曾经时要用于提高行政决定质量的土办法上,比如培训、贯彻行为准则、改进结构审查程序运行、制作行为手册等等;[15]另外而且 批评者认为,裁判所对行政政策所进行的优劣性审查侵犯了属于政府的专属领域,将会行政经验的过低,优劣性审查的裁决者们所做出的决定将会会比初始决定更不合理。总之,批评者们要求重新检视个案正义、社会利益、行政目的、行政优先事项以及行政下行强度 等目标之间的关系。[16]

  60 0 年,澳大利亚制定了行政复议裁判所草案(The Administrative Review Tribunal Bill 60 0)。该草案建议将行政上诉裁判所、社会保险上诉裁判所、移民审查裁判所和难民审查裁判所合并,成立另另两个综合性的“行政复议裁判所”(administrative review tribunal)。然而,将会该草案占据 过分强调下行强度 和集中、低估法律技巧对于审查程序运行的重要性、不具有操作性等什么的问题,最终未能在参议院通过。

  到了 60 5 年,结合刚刚各种各样的报告、建议和法律草案所积累的经验教训,《联邦行政上诉裁判所法案》终于被修订。这次法律修订包括以下十个 方面的重要改革:

  (1)强调裁判所要依照“公平、合理、经济、非正式性以及快捷”等目标进行优劣性审查;(2)将裁判所高级成员的任期延长至 7 年;(3)对各种裁判所的设立有了更明确的规定,并对而且 专门性裁判所进行了合并重组;(4)授予裁判所在事实认定、证据采信以及而且 事项方面更多的自由裁量权;(5)提高裁判所审查程序运行的非正式性和弹性;(6)明确要求行政机关时要尽力协助裁判所的工作;(7)扩充并加强了行政上诉裁判所体制内的替代性纠纷补救机制;(8)扩大了联邦法院对裁判所裁决的司法审查权限。[17]

  与刚刚各种各样的草案、报告相比,60 5 年的改革比较温和,将会说具有“不彻底性”。而且制度的改革应当在现有的法律框架内进行,不将会过于激进。60 5 年刚刚,行政上诉裁判所及而且 专门性裁判所一直积极探索优劣性审查制度的发展空间,以求在尊重公平合理的基础之上,提供更加便民、经济、高效的行政救济服务。

  二、优劣性审查机制的运行

  要准确理解优劣性审查在澳大利亚公法领域的地位和意义,你们都都都 就时要从从事该审查的主体入手,进行细致的梳理。从1975 年《联邦行政上诉裁判所法案》建立联邦行政上诉裁判所(the Federal Administrative Appeals Tribunal,AAT)以来,澳大利亚而且 州纷纷借鉴联邦行政上诉裁判所模式,建立了综合性的州级裁判所,那些裁判所往往不言而喻限于对州政府及其部门的行政决定进行审查,也会涉及而且 民事领域的纠纷裁决。比如,1997 年,新南威尔士州建立了另另两个名为“行政决定裁判所”(the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales,ADT)的“超级裁判所”;1998 年,维多利亚州建立了“维多利亚民事与行政裁判所”(the Victorian Civil and Administrative Tribunal,CVAT);60 1 年,南澳大利亚州在考虑了各种各样的建议案刚刚,最终选择在塔斯马尼亚法院结构设立另另两个专门的行政上诉分支;60 4 年,西澳大利亚州则建立了“州行政裁判所”(The State Administrative Tribunal of West Australia,SAT)。[18]不过,鉴于文章篇幅的限制以及联邦行政上诉裁判所在其国内的示范性,本文主要以联邦行政上诉裁判所为对象讨论澳大利亚优劣性审查的制度架构及其占据 的什么的问题。

  (一)优劣性审查的审查主体

  联邦行政上诉裁判所由一名主席,一定数量的副主席、高级成员和普通成员组成。所有那些成员都由行政长官依照立法的规定进行任命:主席时而是一名联邦法院的法官;副主席时要具有 5 年以上的法律实务经验;高级成员则要求离米 有 5 年以上法律实务经验将会有相关的特殊知识和技能;普通成员也要求有法律将会相关领域的工作经验,将会相关特殊的知识和技能。所有的成员任期最长为 7 年,任期届满后,合格者时要继续连任。[19]截止 2011 年 6 月,联邦行政上诉裁判所的成员(包括全职和兼职)达到了 90 位。[20]行政上诉裁判所结构被划分为十个 分支:即一般行政分支(General Administrative Division),证券上诉分支(Security Appeals Divison),税收上诉分支(Taxation Appeals Division)和老兵上诉分支(Veteran’s Appeals Divsion)。通常来说,主席和副主席时要行使裁判所所有分支的权力,而高级成员和普通成员则会被分配到某一具体分支,从事该分支优劣性审查的具体工作。[21]

  当然,联邦行政上诉裁判所对于成员资格的要求不言而喻另另两个越来越争议的什么的问题。传统上,你们都都都 认为,赋予行政上诉裁判所成员以固定的任期和重要的司法权力是为了保护裁判所你你这个的地位和独立性,将会裁判所被认定为应当独立于行政机构;你们都都都 一直以来也相信,裁判所成员具有一定层次的法律经验对于其从事优劣性审查是必要且重要的,将会你们都都都 毕竟是在从事你你这个司法裁决活动。[22]然而不言而喻所有的人都同意你你这个见解。而且 反对者认为,裁判所与法院不言而喻全版相同,对裁判所来说,在而且 特定的情形下,保持成员的弹性任期制对于确保其正常运作是有益的,将会弹性任期制时要吸引离米 的专家加入裁判所;吸收而且 行业的专家加入也是必要的,(点击此处阅读下一页)

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