孙宪忠:推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题

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   摘要:“三权分置”的模式值得肯定和推广。否则,在推广這個 模式时还要考虑到农民集体土地所有权和农民家庭土地承包经营权的趋于稳定,新设置的土地经营权还要建立在這個 种生活权利之下。所以有,不论是在立法上还是在实践操作上,全是必要清晰认识這個 种生活法律权利的法律属性和功能。

   关键词:“三权分置”;土地经营权;法律认识

   一、问题 的提出

   中国共产党十八届三中、四中全会都提出要在我国农业经营体制中建立“三权分置”的模式。所谓“三权分置”,可是 趋于稳定农村现有法律体制由于承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上,新设“土地经营权”。建立這個 模式的目的,是利用新设“土地经营权”引入第三人建立农场来经营农业,以规模化农业解决“二轮承包”以来农村耕地分布条块小型化造成农业低效,可是 能引入科学种田等方面的现实问题 。农业土地条块小型化的家庭耕作实在是如此 发展前途的,试验区的经验证明“三权分置”实在很好地解决了這個 问题 ,实在取得了很好的经济效益和社会效益。

   “三权分置”的模式值得肯定和推广。否则,在推广這個 模式时还要考虑到农民集体的土地所有权和农民家庭的土地承包经营权的趋于稳定,新设置的土地经营权还要建立在這個 种生活权利之下。所以有,不论是在立法上还是在实践操作上,全是必要清晰认识這個 种生活法律权利的法律属性和功能。有些人还要看后,中央对于“三权分置”的提法是 “坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”,这说明中央对于本身生活权利的要求是不一致的。否则准确认识這個 种生活权利的内涵对于贯彻中央的要求也是至关重要的。

   笔者近年来就這個 方面的问题 另一3个 在十余个省份进行调研,已经 又作为全国人大常委会农业和农村委员会邀请的立法专家参与“农村土地承包法”的修改工作,因工作关系也接触到所以有涉及农业与农村法律与政策的制定者和实施者,发现我国社会对于“三权分置”中的法理认识从不全部准确,而這個 点妨碍了“三权分置”的推行。否则本文针对前述所说的本身生活权利谈谈被委托人的看法。

   二、要怎样认识农民土地集体所有权的现实

   在“三权分置”体制中,农民集体土地所有权具有核心地位,中央的要求是“坚持”這個 权利的基础地位,否则有些人还要对支持這個 权利的法律制度和指导思想有清晰的了解。

   新中国建立农民集体所有权,是为了其所有成员的生存和发展既都都后能 得到保障也都都后能 比较平等地获得保障,而這個 保障的来源是农业和集体這個 3个 因素的结合。這個 指导思想是理解這個 权利的核心。我国《宪法》、《物权法》都规定了集体所有权,并将其规定为什么在么在主义的基本权利制度之一。数十年过去,有些人应该看后当时的指导思想和现实经济体制之间、法律规定的“农民集体”和现实之间由于产生了很大的差距。在這個 点上,要怎样认识“农民集体”由于成为关键。

   上述法律条文所说的集体,还是立法者限于上个世纪六十年代到八十年代之间的“农民集体”。那时的土地所有权最显著的特点是,集体中的成员所享有的地权,如此 在法律上明确下来。并不一定另一3个 ,是由于那个已经 农民集体是经济实体,是独立核算的经济组织,农民在其中一并劳动一并分配,集体作为所有权人,对于土地的经营负担全部的责任;由于城乡二元化体制的限制,农民家庭由于被委托人可是 能参加集体的生产劳动才都都后能 获得分配,否则有些人作为集体的成员以及有些人对于土地的权利全是会引发争议。这也可是 说,那时集体与成员之间就地权而生的法律关系,实在全是由法律确切规定的,否则也是明确肯定的。

   否则今天,除少部分农村还保留集体经营的地区之外,多数地区的农村作为独立核算单位的“农民集体”普遍不趋于稳定了,农民家庭和被委托人的劳动与分配从从不通过集体,有些人之间唯一的重要联系可是 对于土地的权利。由于对于土地权利的联系,另一3个 集体中的成员的身份要从不确定、要怎样确定、确定几只的问题 逐渐趋于稳定争议。比如,现在所以有法律户籍意义的农民遗弃土地在城市就业多年,还保留着有些人的地权。未来城市化背景下,太少的农民进城,尤其是有些人在城市长大、工作的子女,在保留其农民的身份,并进而保留其对于集体土地的权利的状态下,有些人就不得不重新思考法律规定的农民集体的法律特征问题 。即使是如此 进城、仍然生活在农村的农民,有些人对于集体以及地权的认识也与法律的规定不符。此中一3个 最明显的例子是,各个城市郊区的农民集体全是遇到出嫁女儿不愿意 遗弃本集体,甚至要把被委托人的丈夫落户在本集体的问题 。另外还有所以有农民集体中成员权的法律问题 ,主可是 成员身份要怎样确定带来的法律问题 。

   是与否还要在法律上确认农民家庭和被委托人的集体成员资格,要怎样在法律上确认?這個 问题 目前我国立法并无明确规定。上个世纪五十年代农民以土地加入协作社的初期,实在形成了“农民集体”,否则那个已经 的“农民集体”含有了农户的土地所有权由于土地股权,农民的成员资格是有财产权利保障的。而1982年《宪法》以及现在我国法律中的“农民集体”,却来源于1962年的“人民公社六十条”,它是以自然村落组建为基础、以村落自然居民为“社员”自然构成的组织体,其中的农户家庭由于被委托人从不享有类事于土地股权另一3个 的财产权利,所以有农民在集体中的成员资格也是虚的,截至目前我国也如此 任何法律建立一套要怎样确定集体的成员、要怎样保障成员行使权利的制度。所以有成员权到目前为止还是如此 法律确认的。所以有立法和现实状态不符合的问题 是严重的。

   否则在笔者的调查中发现,现实生活中的农民对于被委托人在集体中成员权却早已科学科学发明了一系列做法,哪几种做法使得這個 成员权变得如此 明确和牢固。其中最常见的做法,可是 将成员权做成“股权”,否则按照“增人不增地、减人不减地”的原则,落实到家庭。另一3个 ,不论农民工作到何处,其作为股权的成员权不需要改变。有些地方实在如此 将农民权利做成股权,否则也通过土地台账登记等妙招,基本上予以“固化”。据调查,全国各地不论是进城经商就业的“农民”还是在原地居住的农民,有些人在集体中的成员资格都由于“固化”由于相对固化。在成员权固化由于相对固化已经 ,家庭成员人数的变化,可是 会改变家庭在集体之中的成员比例。由于是集体成员的,其资格不需要由于不出这里居住而丧失;别的农民可是 会由于在这里居住就成为本集体的成员。另一3个 ,由于出嫁的女儿即使带着女婿取得本集体成员的身份,其家庭作为集体成员权股权可是 会变化。由于农民的成员资格逐渐向股份权的方向发展,“农民集体”再可是 能保持另一3个 那种以自然村落来划分的状态,可是 朝着农业法人化组织的特征发展。

   這個 集体特征和成员权的发展,和我国目前有些政策文件的表达有相当的出入。从法治社会的厚度看,哪几种变化是有益的,进步的。我国的政策和法律还要尽快反映农村集体以及成员权发展变化的实际,都都后能 出现政策和立法长期与现实不符合的状态。另外有些人也要认识到,哪几种变化对农村土地“三权分置”影响很大。由于目前土地经营人进入农村,主可是 和农民集体订立合同。所以有推行“三权分置”还要首先考虑集体之中的农民成员是与否同意的问题 。

   三、要怎样认识土地承包经营权的法理和现实

   在推行“三权分置”的经营模式时,农民的土地承包经营权毫无争议是其基础。随着中央提出的“长久不变”精神的落实,土地承包经营权体现的执政党人民权利观念不断强化的趋势会逐渐被我国社会所理解,该权利也全是成为我国未来农村法律制度建设的关键因素。否则,随着近年来脱离农业的农村人口急剧增加,另一3个 以农业为主的农民家庭却出现土地不足英文用的问题 。否则,如此 人提出了适当减弱农民土地承包经营权的刚性、恢复农民集体的承包地调整权、将不再以农业为主业的农民土地交给种地农民的观点。否则,调整土地的出发点从不正确。由于,一是当代农业从都都后能 以其产出足够地保障农业就业者;二是不调整地权,同样都都后能 妙招有些合法的妙招(比如土地租赁,由于比如本文讨论的新设“土地经营权”)来满足农业就业者耕作的还要。调整土地不但要产生很大的经济负担,否则会产生政治上的不稳定。

   笔者在从事“三权分置”问题 的研究过程中,发现对于 “长久不变”精神下的承包经营权理解不足英文的,主要还有如下观点:一是集体的权利应该永远高于农民家庭由于被委托人的权利,应该在法律上明确土地承包经营权的期限,以方便集体调整农户土地。总之不应该过分强调“长久不变”。二是传统民法中用益物权全是从所有权中派生出来的,现在农民土地承包经营权也是从集体所有权中派生出来的,否则土地承包经营权的内容和期限应该受到集体所有权的限制,长久不变于理不足英文。

   目前出版的中国物权法的法学著述,全是按照传统民法中的用益物权的特征来确定土地承包经营权的法律属性的。有些人认为,以上這個 种生活观点,不但不符合指导我国农村发展的社会主义思想,否则可是 符合先有农户地权、否则才有集体地权的事实。农民集体和集体成员之间真正的法律关系,是“农民集体”及其集体土地所有权来源于农民入社。农民入社已经 ,有些人还是土地的主人,這個 身份并如此 改变。农民集体应该是一3个 个农民家庭由于被委托人共有的集体,而全是另一3个 主体来当土地的主人。正是根据這個 点,笔者全部不同意我国有些立法机关由于官员按照传统民法中所有权和用益物权之间的法律逻辑来确定土地承包经营权的法律属性的观点。在传统民法中,土地所有权人和用益物权人是全部一3个 毫无关系的民事主体享有的权利,比如地主和佃户之间的权利。另一3个 我国的农民集体恰恰是农民被委托人的集体,农民在集体中享有成员权。农民享有土地承包经营权,恰恰可是 妙招被委托人在集体中作为所有权人一份子享有的地权。這個 关系为什么在么在都都后能 用传统民法中的用益物权理论来解释?要怎样用這個 理论来解释?

   正是从以上分析,对中央提出的“长久不变”表示全部理解坚决支持。由于,农民的土地承包经营权,正是有些人作为土地所有权人的一部分所享有的一项“自物权”;否则,农民家庭和被委托人在集体之中的成员权事实上由于固化由于相对固化,所以有土地承包经营权作为“自物权”的特征会如此 强烈。推行“三权分置”还要土地支配关系的长久化,由于农民的土地承包经营权期限都都后能 长久,“三权分置”期限不需要长久,也就会遗弃其意义。

   四、关于建立另一3个 “土地经营权”的讨论

   (一)法律定义

   按照“三权分置”的政策设想,這個 权利应该是集体经济组织、现有土地承包人之外的另外一3个 民事主体取得的直接占有耕作土地的权利。其特征是:(1)该权利应该是现有农村土地承包人之外的另一3个 民事主体享有的权利,经营人甚至都都后能 是本集体经济组织之内的有些成员。(2)该权利受到约定的期限限制。(3)权利的内容仅限于农业型的耕作,而都都后能 从事非农经营。中央文件提出了這個 权利应该都都后能 转让、都都后能 抵押的要求,要怎样认识這個 权利,是落实中央文件要求的要点。

   (二)改革实践还要的是物权化的“经营权”

   “三权分置”实践多年来,事实上由于有本身生活“经营权”类型得到了法律的直接由于间接承认。其一,租赁权类型的“经营权”。它是按照 “合同法”第13章“租赁合同”的规定产生的。权利人妙招租赁合同占有耕地经营,不还要不动产登记、公证,否则可是 都都后能 独立转让和设置抵押,权利人也无法独立起诉和应诉。其二,农民将土地承包经营权入股组建协作社,由协作社取得土地的经营权。否则,协作社对于入社土地的支配权利,至今在法律上还是不明确的。

否则,根据中央提出“经营权” 应该可转让、可抵押的要求,這個 权利应该被设计成为物权才行。否则,物权化的“经营权”在我国法律中还不趋于稳定。都都后能 将這個 权利发展成为物权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 民商法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/97879.html 文章来源:《行政管理改革》2016年第2期